Dieci materie, un solo campo

Gli atti che stabiliscono le regole d’uso del territorio sono approvati dal Comune al termine di un procedimento amministrativo al quale ogni proprietario è virtualmente interessato e può partecipare; ed è, anzi, bene che vi partecipi. La pianificazione urbanistica è infatti poi vincolante: gli interventi edilizi che non la rispettano sono vietati.

Talora la disciplina urbanistica generale, che viene periodicamente aggiornata dal Comune, è talmente restrittiva da dover essere immediatamente contestata; altre volte il proprietario la può contestare successivamente, se e quando il Comune assume il primo atto sfavorevole che su essa si basa (in tal caso va impugnato anche quest’ultimo).

La pianificazione generale può rinviare la disciplina di certi ambiti territoriali ad atti pianificatori di dettaglio; questi vengono dunque elaborati ed approvati in un secondo momento, per lo più su iniziativa del proprietario o dei proprietari interessati. In certi casi questa pianificazione urbanistica (denominata “attuativa”) può derogare alla pianificazione generale. Quasi sempre essa pone alla parte privata come a quella pubblica diritti ed obblighi che formano oggetto di appositi contratti (convenzioni).

Altre forme di pianificazione territoriale hanno ad oggetto ambiti territoriali più ampi di quello del Comune e sono di competenza degli Enti che tali ambiti governano (città metropolitane, provincie, regioni). Queste pianificazioni presentano le medesime problematiche citate.

Le scelte urbanistiche di dettaglio appartengono al Comune; la disciplina delle procedure è invece ripartita tra Stato e Regione, per il che occorre considerare anche queste normative, sulle quali si basano quelle locali.

Come intervengo

• Assisto e consiglio il proprietario nel procedimento di pianificazione generale ed attuativa, redigendo osservazioni e convenzioni ed interloquendo, laddove necessario, con amministratori e tecnici comunali.
• Contesto in sede giudiziale gli atti pianificatori illegittimi, laddove immediatamente lesivi dell’interesse del proprietario, nonchè gli altri atti amministrativi il cui contenuto sia a questi ingiustamente sfavorevole.

Per questo, prima di iniziare i lavori, il proprietario presenta un progetto edilizio al Comune, il quale autorizza l’intervento solo dopo aver verificato che la trasformazione proposta è conforme al disegno pianificatorio. Nel caso di D.i.a., S.c.i.a. e C.i.l.a. questa verifica è posta a carico di chi promuove l’intervento: è lui che deve accertarne la conformità e, poi, dichiararla al Comune; l’ente può controllare la correttezza della verifica.

L’assenso o il diniego comunale all’intervento (che nel caso di D.i.a., S.c.i.a. e C.i.l.a. si esprime in un divieto di avviare i lavori) dipende dall’interpretazione di norme giuridiche, quelle recate dalla legge e dalla pianificazione generale, ed è quindi il campo di lavoro di un avvocato amministrativista.

Le medesime problematiche di conformità o difformità dalla pianificazione generale possono anche riguardare un’iniziativa edilizia promossa da un soggetto terzo (ad esempio il vicino che edifichi nei pressi di casa nostra). In tal caso si può verificare se l’intervento edilizio sia conforme alla disciplina che lo regola e in caso contrario, laddove concretamente pregiudizievole, contrastarlo.

Il Comune è titolare anche di un potere di vigilanza e di repressione degli illeciti edilizi, in base al quale può ordinare la sospensione di lavori in corso di esecuzione, come pure la demolizione di opere già costruite, qualora ritenga l’intervento abusivo. Anche in questo caso la disciplina è ripartita tra Stato e Regione, per il che occorre considerare e conoscere anche queste normative di settore.

In certi casi e a certe condizioni un abuso edilizio può essere regolarizzato (sanatoria o “condono”).

La regolarità urbanistica ed edilizia di un immobile è fondamentale per un acquisto privo di complicazioni. Come sempre, prevenire è meglio che curare.

Come intervengo

• Assisto e consiglio il proprietario, l’operatore immobiliare e il progettista nel procedimento amministrativo finalizzato ad ottenere l’assenso comunale alla trasformazione edilizia proposta; contesto gli eventuali atti sfavorevoli, se illegittimamente assunti.
• Assisto ed aiuto il proprietario nel capire se un intervento promosso da terzi sia stato legittimamente assentito; occorrendo, lo contesto in sede giudiziale.
• Assisto il proprietario cui il Comune abbia contestato un abuso edilizio nel verificare se esso sia sanabile e nell’eventuale procedimento di sanatoria; se la sanzione applicata non è conforme a legge, la impugno dinanzi al T.A.R. e al Consiglio di Stato.
• Assisto, eventualmente insieme ad un tecnico incaricato dalla proprietà, il soggetto che intende vendere od acquistare un immobile al fine di verificarne la piena regolarità urbanistica, edilizia, catastale. Predispongono il relativo contratto preliminare o definitivo.

Il vincolo storico-artistico lascia intatta la proprietà del bene, che resta privata, ma lo assoggetta alle prescrizioni che un’autorità amministrativa specificamente preposta (Ministero, Soprintendenza) può impartire al proprietario al fine di garantire la migliore conservazione del valore tutelato.

Per lo stesso motivo qualunque modifica del bene vincolato dev’essere preventivamente richiesta ed autorizzata, dando luogo, in caso contrario, all’applicazione di sanzioni; l’autorizzazione può anche essere negata, ma esclusivamente per ragioni attinenti alla tutela del vincolo.

Se la modifica riguarda un bene immobile, l’assenso dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo si aggiunge a quello comunale che riguarda i profili edilizi. In tal caso l’intervento deve conseguire entrambe le autorizzazioni, la prima delle quali condiziona la seconda.

Presupposti e modalità di tale penetrante tutela sono stabiliti dalla legge.

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Come intervengo

• Assisto e consiglio il proprietario della cosa già non vincolata nel procedimento amministrativo finalizzato all’imposizione del vincolo; nonché quello della cosa già vincolata nel procedimento avente ad oggetto le modalità di gestione della stessa.
• Se contrari a legge, contesto in sede giudiziale gli atti sfavorevoli, anche di natura sanzionatoria, eventualmente assunti dal Ministero o dalla locale Soprintendenza .

L’ordinamento europeo e quello italiano hanno introdotto una vasta e minuta disciplina legislativa e regolamentare volta a indirizzare le attività umane secondo direttrici coerenti con tali principi.

La “valutazione d’impatto ambientale” e la “valutazione ambientale strategica” sono strumenti con cui si cerca di valutare in anticipo gli effetti sull’ambiente di piani, programmi e progetti.

L’“autorizzazione integrata ambientale” viene rilasciata, eventualmente con prescrizioni, una volta che siano stati individuati i concreti effetti sull’ambiente della realizzazione di un impianto o di una sua modifica sostanziale.

Norme specifiche del “Codice dell’ambiente” del 2006 sono volte a stabilire un uso corretto e responsabile di risorse preziose ma limitate come il suolo, l’acqua (inclusi gli scarichi idrici), l’aria.

Attenzione è dedicata alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti, alla bonifica dei siti inquinati, alla prevenzione, al ripristino e al risarcimento del danno ambientale.

Tutte queste tematiche – disciplinate non solo dal Codice dell’ambiente, ma anche da una fitta legislazione speciale, anche regionale, riferita a tematiche particolari – richiedono un approccio specialistico di tipo amministrativistico e, non di rado, anche tecnico.

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Come intervengo

• Assisto il privato (tipicamente l’imprenditore, ma anche il singolo e le associazioni di cittadini attive nel settore) nei numerosi procedimenti amministrativi che nel modo più vario lo coinvolgono nella materia ambientale.
• Lo tutelo nella sede giudiziale ogni volta che l’Amministrazione preposta abbia assunto un atto illegittimo che ne leda l’interesse.

Questi beni si definiscono “pubblici” e formano oggetto di una specifica disciplina di legge, che riguarda tanto i modi di acquisizione, quanto le modalità di gestione.

In taluni casi questi beni, se immobili, possono essere concessi in uso a soggetti privati che li destinano o a un’attività economica (ad esempio un tratto di spiaggia) o a un’utilità personale (ad esempio un approdo lacuale al servizio di un edificio realizzato sulla riva). In entrambi i casi una “concessione” regola i rapporti tra Amministrazione e privato, che è tenuto a corrisponderle un canone concessorio quale corrispettivo per l’uso esclusivo del bene, che rimane pubblico.

Come intervengo

• Assisto chi è già concessionario nell’interlocuzione con l’Amministrazione, soprattutto in sede di scadenza o di rinnovo del titolo concessorio; e chi ancora non lo è, ma vorrebbe diventarlo, nel procedimento di gara promosso dall’Amministrazione proprietaria del bene per selezionare un concessionario.
• Contesto dinanzi al Giudice amministrativo, se illegittimi, gli atti assunti dalla P.A. che contrastino con l’interesse del privato.
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• La P.A. può trovare conveniente occupare temporaneamente, o anche acquisire definitivamente, un immobile di proprietà privata. In tale occasione essa può, naturalmente, affittarlo od acquistarlo dopo aver negoziato con il proprietario il contenuto del contratto; tuttavia può anche decidere di appropriarsi del bene assumendo un atto d’impero, unilaterale, non preceduto da alcuna trattativa con il proprietario. È il tema dell’espropriazione per pubblica utilità, in cui un bene privato diventa pubblico.
• La legge fissa presupposti, modalità e conseguenze dell’operazione, in virtù della quale il proprietario perde il bene, ma acquista il diritto di ottenere un corrispettivo economico (indennità) volto a bilanciare il sacrificio che egli subisce in funzione di un’utilità generale, della quale possono beneficiare tutti.
• Assisto il destinatario di provvedimenti di occupazione di urgenza o di espropriazione per pubblica utilità dell’interlocuzione con l’amministrazione procedente.
• Contesto gli atti della P.A., tra cui quelli aventi ad oggetto la quantificazione dell’indennità, laddove contrari a legge.
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• All’inverso, un bene pubblico può diventare privato. Il fenomeno riguarda esclusivamente i beni immobili, di cui l’Amministrazione proprietaria può decidere di disfarsi quando non li ritiene più utili o funzionali alla propria attività.
• In tal caso essa individua un compratore indicendo una gara (asta) che massimizzi il ricavo; ma può anche inserire l’immobile in un “pacchetto” di immobili che poi vende a un Fondo immobiliare;
• quest’ultimo le versa, in tutto o in parte, un prezzo; dopo di che vende gli immobili così acquisiti “in blocco” (c.d. valorizzazione).
• Una specifica disciplina regola queste vere e proprie operazioni finanziarie, in cui il privato (che è, tipicamente, un utilizzatore dell’immobile da “valorizzare”) viene necessariamente coinvolto ma a cui non è, evidentemente, indifferente.
• Assisto e tutelo il soggetto privato che possiede diritti di godimento o di uso, comunque denominati, sui beni dismessi, nonché quello che vorrebbe acquistarli, anche a seguito di compravendita, dal Fondo.
• Contesto dinanzi al Giudice, occorrendo, gli atti amministrativi illegittimamente assunti.

Tale assetto di interessi giustifica l’esistenza di un potere autorizzatorio, variamente configurato e preposto alla cura di svariati interessi pubblici; chi intende dar corso all’iniziativa economica deve preventivamente sollecitarlo al fine di ottenerne un preventivo atto di assenso.

Negli ultimi anni l’attività commerciale è stata, almeno in certa misura, liberalizzata; permane, tuttavia, un potere autorizzatorio per talune strutture di vendita, in particolare per quelle più grandi.

Nell’ambito produttivo l’autorizzazione può essere più d’una e riflettere tutti i profili di rilevanza pubblica in concreto toccati dall’iniziativa, tra cui quello ambientale e quello igienico-sanitario.

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Come intervengo

• Assisto il privato che intende intraprende un’attività commerciale, anche itinerante, e di servizio, nonché l’imprenditore interessato ad insediare una nuova attività produttiva.
• Contesto dinanzi al Giudice amministrativo gli atti illegittimi che contrastino con l’interesse di questi soggetti.

Una diversa facoltà di accesso, c.d. “civico”, è riconosciuta anche a soggetti che non si trovano in tale situazione e desiderano semplicemente conoscere dati o atti in possesso di una pubblica amministrazione.

L’istanza di accesso, di qualunque tipo, apre un procedimento amministrativo al cui temine l’amministrazione interpellata consente oppure nega la visione e la copia dell’atto o degli atti richiesti (se non risponde, v. «inerzia»).

Per legge, sulla decisione finale in tema di accesso ha voce in capitolo anche il soggetto terzo, diverso dal richiedente, eventualmente contemplato nell’atto oggetto della richiesta (c.d. controinteressato): costui è chiamato a fornire il proprio consenso all’accesso, e può anche negarlo.

Il provvedimento infine assunto dalla P.A. in tema di accesso può essere contestato da chi vi abbia interesse: chi ha richiesto l’accesso, se questo è stato rifiutato; dal terzo interpellato che si sia opposto all’accesso, se ciò malgrado quest’ultimo è stato accordato.

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Come intervengo

• Assisto entrambe le tipologie di interessati, redigendo sia la domanda di accesso (che per legge deve avere determinati contenuti, mentre non può averne di altri), sia l’eventuale atto di opposizione del controinteressato (che dev’essere motivato).
• Contesto dinanzi al Giudice amministrativo l’atto della P.A. che consente o nega l’accesso, laddove illegittimo.

La legge stabilisce che tutti i procedimenti amministrativi devono essere conclusi con un atto espresso (cioè scritto; non a voce) ed entro un tempo determinato che è fissato dalla stessa Amministrazione interpellata oppure, in mancanza, dalla legge.

Questi principi sono resi effettivi mediante uno strumento processuale specificamente concepito per contrastare e superare l’inerzia bloccante di fatto opposta da un’amministrazione che, malgrado l’obbligo di legge di concludere il procedimento con un atto espresso, si sia sottratta alla legittima aspettativa di chi le si è rivolto ed attende una risposta.

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Come intervengo

• Assisto chi abbia richiesto un atto ad una P.A. (in particolare in uno dei miei ambiti di attività illustrati in questo sito) e non abbia ottenuto risposta alcuna.
• Promuovo dinanzi al T.A.R. il giudizio finalizzato a costringere l’Amministrazione a provvedere, ottenendo dal giudice la nomina di un funzionario estraneo all’Amministrazione inerte che si sostituisce a questa, facendo ciò che essa non ha fatto (commissario “ad acta”) .

La legge prevede ed incoraggia tali azioni, che nel concreto trovano disciplina compiuta in un atto convenzionale sottoscritto dalle parti e variamente denominato (convenzione, protocollo di intesa, accordo di programma…) nel quale tempi e modalità dell’azione, diritti ed obblighi delle parti vengono dettagliatamente regolati.

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Come intervengo

• Assisto il soggetto privato nell’interlocuzione con la P.A. e nella successiva redazione dell’atto convenzionale.
• Tutelo i diritti della parte privata scaturenti dall’accordo mediante la proposizione delle più opportune azioni giudiziali.

La scelta del contraente della pubblica amministrazione e l’esecuzione del contratto sono rette da una disciplina fitta, in cui gli snodi che ricorrono più spesso sono due: l’individuazione delle offerte anomale e i limiti alla proroga del contratto già in corso.

Su entrambi ho scritto una scheda di approfondimento.

• L’anomalia dell’offerta, ovvero: le offerte anomale o «anormalmente basse»
• Un contratto di appalto pubblico può essere prorogato senza gara?